Совет министров. Преобразован совет министров российской империи Реформа центральных органов государственного управления

19 октября (1 ноября) 1905 г. согласно указу Николая II «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений» была возобновлена деятельность Совета министров. Все министерства и главные управления объявлялись частями единого государственного управления.

Создание Совета министров в 1857-1861гг. не привело к появлению органа управления, способного устранить разрозненность и несогласованность в действиях министров и обеспечить хотя бы относительное единство деятельности центральных правительственных учреждений. Поскольку вся власть сосредоточивалась в руках императора, дела решались в основном посредством представления на высочайшее усмотрение всеподданнейших докладов, объективно несовместимых с принципом коллегиальности в управлении.

В 1905 г., в связи с образованием Государственной думы, Совет министров был преобразован. На преобразованный Совет возлагалось «направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам, как законодательства, так и высшего государственного управления».

В состав Совета входили министры внутренних дел, финансов, юстиции, торговли и промышленности, путей сообщения, народного просвещения, военный, морской, императорского двора и уделов, иностранных дел, главноуправляющий землеустройством и земледелием, государственный контролёр и обер-прокурор Синода. Главы других ведомств участвовали в заседаниях Совета только при рассмотрении дел, непосредственно касавшихся компетенции их ведомств. Председателем Совета министров был не сам император, как это было ранее, а назначавшееся им лицо из числа министров.

Председателями Совета министров с 1905 по 1917 гг. были: С.Ю.Витте (1905-1906); И.Л.Горемыкин (апрель-июль 1906); П.А.Столыпин (1906-1911); В.Н.Коковцов (1911-1914); И. Л. Горемыкин (1914-1916); Б. В. Штюрмер (январь-ноябрь 1916); А. Ф. Трепов (ноябрь-декабрь 1916); Н. Д. Голицын (1916-1917).

Делопроизводство Совета министров велось его постоянной канцелярией (в XIX в. делопроизводство Совета министров вела канцелярия Комитета министров) во главе с управляющим делами Совета. Заседания Совета стали проводиться регулярно, несколько раз в неделю и фиксировались в специальных журналах.

К кругу ведения Совета министров относились: направление законодательных работ и предварительное рассмотрение предположений министерств, ведомств, особых совещаний, комитетов и комиссий по законодательным вопросам, вносившимся в Государственную думу и Государственный совет ; обсуждение предложений министров по общему министерскому устройству и о замещении главных должностей высшего и местного управления; рассмотрение по особым повелениям императора дел государственной обороны и внешней политики, а также дел по Министерству Императорского Двора и уделов . Помимо этого, Совет министров обладал значительными правами в области государственного бюджета и кредита.

Никакая, имеющая общее значение, мера управления не могла быть принята главами ведомств помимо Совета министров, однако из ведения Совета фактически были изъяты дела государственной обороны и внешней политики, а также дела Министерства Императорского Двора и уделов - они вносились на рассмотрение Совета министров лишь по особым повелениям императора или главами этих ведомств. Вне компетенции Совета министров также находилась ревизионная деятельность Государственного контроля, Собственная е. и. в. канцелярия и Собственная е. и. в. канцелярия по учреждениям имп. Марии.

В связи с упразднением Комитета министров в 1906 г., к Совету министров перешло большинство оставшихся за Комитетом функций (введение, продление и прекращение положений об усиленной и чрезвычайной охране, назначение местностей для водворения ссыльных, усиление личного состава жандармерии, полиции, надзор за городским и земским самоуправлением, учреждение компаний и др.). Позднее, в 1909 г., для рассмотрения этих «комитетских дел» был образован так называемый Малый Совет министров.

Совет министров прекратил свою деятельность 27 февраля (12 марта) 1917 г. в ходе Февральской революции . Функции Совета министров как высшего органа государственного управления перешли к образованному 2 (15) марта 1917 г. Временному правительству.

Лит.: Витте С. Ю. Воспоминания. Т. 2-3, М., 1960; Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917 гг. Т. 1. СПб., 1998; Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968; Законодательные акты переходного времени... . СПб., 1909; Макаров С. В. Особое Совещание 17 января 1905 г. (К проблеме объединения министерского управления в Российской империи) // Правоведение. 1993. № 3; Макаров С. В. Преобразование Совета министров Российской империи в 1905 г.: Государственно-правовые проблемы // Правоведение. 1996. № 1; Совет министров // Большая советская энциклопедия. Т. 24. Кн. 1. М., 1977.

См. также в Президентской библиотеке:

Об упразднении Комитета министров, передаче его функций в ведение Совета министров и установлении порядка ведения дел по Канцелярии Совета министров за период с 10 октября 1905 года по 7 января 1917 года. РГИА. Ф. 1276. Оп. 1. Д. 29 ;

Полное собрание законов Российской империи: Собрание 3-е. СПб., 1908. Т. 25. № 26820. С. 759 .

в 1802-1906 высший законосовещательный орган, совещание императора с министрами и другими высшими чиновниками по вопросам, затрагивавшим интересы различных ведомств. Рассматривал проекты новых указов и др. С 1872 являлся также высшей цензурной инстанцией. Председатель (до 1865 одновременно и председатель Государственного совета) назначался императором.

Отличное определение

Неполное определение ↓

КОМИТЕТ МИНИСТРОВ

в России с 1802 г. высший административный законосовещательный орган, совещание царя с наиболее доверенными чиновниками по всем вопросам управления государством. Создание К.м. являлось следствием учреждения министерств и возникшей в связи с этим проблемы координации их деятельности» Закон о K.M. был утвержден Александром I в 1812 г. и в основном сохранял свою силу вплоть до ликвидации К.м. в 1906 г.

К.м. рассматривал проекты новых указов, дела, которые министры – члены комитета не могли решать из-за отсутствия законов и по другим серьезным причинам. При Александре I члены К.м. входили в Государственный совет, а председатели департаментов Госудасртвенного совета – в К.м. В конце 1815 г. функции «доклада и надзора за Комитетом» были поручены Александром I А.А. Аракчееву, который благодаря этому получил возможность оказывать решающее действие на деятельность К.м. С 1872 г. выступал как высшая цензурная инстанция. В 1812–1865 гг. председатель К.м., назначавшийся императором, был одновременно и председателем Государственного совета.

Членами К.м. являлись министры и равные им по положению главы государственных ведомств, председатели департаментов, лица, особо назначенные монархом.

Решить проблему координации деятельности министерств К.м. не удалось. Министры, подчинявшиеся непосредственно монарху, действовали совершенно самостоятельно друг от друга. К.м. рассматривал различные административные вопросы, незначительные законы, разбирал судебные дела; нередко К.м. подменял собой Государственный совет и брал на себя выполнение его функций. Постановления К.м. по большинству рассматриваемых в нем дел утверждались императором.

В 60–70-е гг. XIX в. среди дел, поступавших на обсуждение в К.м., больше всего оказывалось уставов банков, акционерных компаний, положений о биржах и т. д. Упразднен в апреле 1906 г., его дела перешли в компетенцию Совета министров.

Председатели (должность введена в 1812 г.): Н.И. Салтыков (1812–1816), П.В. Лопухин (1816–1827), В.П. Кочубей (1827–1834), Н.Н. Новосильцов (1834–1838), И.В. Васильчиков (1838–1847), В.В. Левашев (1847–1848), А.И. Чернышев (1848–1856), А.Ф. Орлов (1856–1861), Д.Н. Блудов (1861–1864), П.П. Гагарин (1864–1872), П.Н. Игнатьев (1872–1879), П.А. Валуев (1879–1881), М.Х. Рейтерн (1881–1886), Н.Х. Бунге (1887–1903), СЮ. Витте (1903–1906).

Отличное определение

Неполное определение ↓

Весьма заметную роль играл Комитет Министров. Он был создан в 1802 г. одновременно с министерствами. В его состав входили министры, руководители ведомств на правах министерств, руководители департаментов Государственного совета и лица по назначению царя. В 1903 г. общее число членов Комитета Министров достигало 24. В пореформенный период Комитет возглавлялся опытными и влиятельными государственными деятелями, среди которых выделялись граф П.Н.Иг- натьев (1872-1879), граф П.А.Валуев (1879-1881), Н.Х.Бунге (1887-1895). Главной задачей Комитета Министров было совместное обсуждение министрами и приравненными к ним лицами дел, требовавших согласования между несколькими ведомствами или в том случае, если разрешение таких дел превышало полномочия отдельных руководителей. Во второй половине XIX века на утверждение Комитета Министров поступали также уставы акционерных обществ, компаний, банков, положения о биржах. Им рассматривались вопросы о строительстве железных дорог в стране, уничтожении вредных с политической точки зрения изданий, об усилении полиции, власти губернаторов на местах и ряд других самых разнообразных дел. Решения Комитета Министров приобретали силу закона только после утверждения их императором. Сенат. Значение Сената во второй половине XIX века существенно не изменилось по сравнению с предыдущим периодом. Он по-прежнему выполнял роль высшего органа суда и надзора за исполнением государственного законодательства. Вместе с тем, судебная реформа 1864 г. привела к некоторым изменениям в его функциях, внутренней организационной структуре и деятельности. Поскольку высшими апелляционными инстанциями в результате реформы становились судебные палаты и уездные съезды мировых судей, то на Сенат были возложены лишь функции высшей кассационной, а не апелляционной инстанции. В связи с этим апелляционные департаменты Сената постепенно были закрыты. К началу ХХ века в Сенате было шесть департаментов: административный, крестьянский, герольдии, кассационные гражданский и уголовный, а также судебный. При департаментах состояли обер-прокуроры, которые подчинялись министру юстиции как генерал-прокурору. В пореформенный период было проведено 20 сенаторских ревизий органов местного управления и суда в целях совершенствования их деятельности. Сенат рассматривал также жалобы крестьян в связи с проведением реформы 1861 г. С 1872 г. он стал рассматривать и дела о государственных и политических преступлениях, а также о противозаконных сообществах. Сенаторы назначались императором, и как правило, пожизненно. В течение 25 лет, например, сенатором был выдающийся ученый-юрист и судебный деятель А.Ф.Кони, который внес большой вклад в утверждение принципов законности и правосудия в России. На 1 января 1903 г. число сенаторов составляло 183 человека. Все они являлись потомственными дворянами либо по происхождению, либо в соответствии с имеющимся чином. Синод. В систему высших государственных органов входил и Святейший Синод, который являлся высшим законосовещательным, административным и судебным правительственным учреждением по делам русской православной церкви. В пореформенный период его функции и организационная структура остались практически неизменными. Огромное влияние на деятельность этого органа оказывал в 1880-1905 гг. обер-прокурор Святейшего Синода, один из наиболее ярких представителей российских консерваторов - К.П.Победоносцев.

Формально комитет министров был создан в 1803 году, но оформлен он был гораздо позже в 1811 – 1812 году. Первоначально комитет министров создавался для координации деятельности министерств, но кабинет министров не справился с этой задачей.

Во главе комитета министров стоял император. При его отсутствии деятельностью руководил председатель комитета министров. В состав кабинета министров входили министры, руководители департаментов госсовета, секретарь госсовета, главноуправляющие, кроме них туда входили лица, назначенные императором.

Комитет министров являлся высшим законосовещательным органом по вопросам административного управления. Комитет министров также обсуждал важнейшие вопросы внутренней и внешней политики и решал вопросы, касающиеся координации деятельности министерств. Все решения комитета министров приобретали силу закона только после их утверждения императором, за небольшими исключениями: в интересах оперативного управления комитет министров обладал возможностью решать незначительные вопросы (назначение пенсий государственным служащим, тогда, когда это необходимо было делать в спешном порядке; введение войск на определенную территорию империи, то есть объявить эту территорию на военном положении).

Комитет министров решал некоторые категории дел, которые поступали ему из министерств:

1. Дела, затрагивающие компетенцию нескольких министерств.

2. Дела, которые невозможно было решать в министерствах в силу отсутствия законодательной базы. В этом случае комитет готовил нужный законопроект и передавал императору на подпись. Пробел в праве таким образом устранялся.

3. Дела, которые министрам не разрешалось решать самостоятельно в силу их публичной значимости.

Императорская канцелярия.

Личная его императорского величества канцелярия приобретает характер общегосударственного органа, начиная с войны 1812 года. Именно во время войны через императорскую канцелярию ведется переписка между императором и командованием русской армии. Канцелярия берет на себя все функции, связанные с подготовкой, комплектованием, вооружением новых воинских формирований. Канцелярия в это время занималась вопросами о возмещении убытков частным лицам, потерявшим свое имущество в ходе боевых действий. Структура канцелярии создавалась постепенно: в 1826 году создается 1-ое, 2-ое и 3-е отделение канцелярии, в 1828 году – 4-е отделение, 1836 – 5-ое, 1842 – 6-ое отделение. Каждое отделение было вполне самостоятельным государственным учреждением. Во главе стоял свой начальник и он действовал практически автономно.

Первое отделение занималось вопросами кадровой политики в системе государственного управления, кроме этого, данное отделение осуществляло контроль и надзор за деятельностью государственного аппарата и выполняло личные поручения императора.

Второе отделение занималось вопросами систематизации российского законодательства.

Третье отделение было органом политического сыска и следствия. Оно делилось на несколько экспедиций, каждая из которых имела четко определенную сферу деятельности. Сферы деятельности:

1. Ведение общероссийскими политическими тюрьмами.

2. Следствие по делам о политических и должностных преступлениях.

3. Надзор, наблюдение за иностранцами, находящимися на территории империи.

4. Наблюдение за революционными антиправительственными организациями.

5. Цензура.

Исполнительным органом третьего отделения являлся отдельный жандармский корпус, а начальник третьего отделения являлся одновременно и шефом корпуса жандармов.

Существовало 7 главных и губернских управлений жандармского корпуса и 123 отдельные команды были размещены по всей территории империи. В Москве, Санкт-Петербурге, Варшаве и Одессе были расквартированы штабы.

Третье отделение готовило ежегодные аналитические записки для правительства, которые назывались «Отчеты о деятельности».

Четвертое отделение занималось вопросами благотворительности и женскими учебными заведениями.

Пятое отделение было специально создано для подготовки системы управления государственными крестьянами.

Шестое отделение готовило реформы административного управления на Северном Кавказе.

1.3 Комитет министров

Для решения межведомственных вопросов созывались совещания министров. С 1802 по 1812 гг. совещания проводились нерегулярно (в зависимости от текущей ситуации) и не имели постоянного организационного статуса. С 1812 г. совещания министров были организационно и законодательно оформлены как Комитет министров. В его состав входили министры, а также председатели департаментов Государственного Совета, государственный секретарь и некоторые лица по особому назначению императора. Председатель Комитета министров одновременно был и председателем Государственного Совета и назначался царем. Комитет министров рассматривал вопросы управления страной в целом, подбора кадров для высших должностей в государстве, проекты новых указов, заключения по ним, отчеты министерств и предложенные ими законопроекты, анализ ситуации в стране. Решения Комитета министров получали силу после утверждения их императором. Итак, Комитет министров явился еще одним высшим законосовещательным органом Российской империи; суть его деятельности состояла в совещании царя с высшими чиновниками по вопросам, которые затрагивали интересы различных ведомств.

1.4 Государственный совет

До 1812 г. председателем Государственного Совета был император. Общее количество членов Совета составляло от 40 до 80 – в их состав входили все министры и некоторые другие высшие чиновники, часть членов Совета назначалась императором по своему усмотрению.

На Государственный Совет была возложена функция разработки законопроектов, утверждаемых императором. Главная задача Государственного Совета была определена как приведение всей правовой системы страны к единообразию.

Государственный Совет включал пять департаментов – дел военных, дел гражданских и духовных, законов государственной экономии. Деятельность Государственного Совета была организована в форме общих собраний и заседаний по департаментам. Все текущее делопроизводство было сосредоточено в канцелярии Государственного Совета, которой руководил государственный секретарь.

Итак, государственный строй Российской империи в годы правления Александра I выглядел следующим образом: император, имевший всю полноту власти, опирался на разветвленный чиновничий аппарат; высшим совещательным органом при императоре с 1801 по 1810 гг. был Непременный Совет, в который входили 12 человек, назначаемых царем. В 1810 г. Непременный Совет был упразднен, и высшим законосовещательным органом стал Государственный Совет.

Реформа 1801-1811 гг. значительно укрепила центральный государственный аппарат. С этого времени местные правительственные и сословные учреждения значительно более тесно, чем раньше, были связаны с центром.

Функции высших центральных учреждений – Комитета министров, Государственного Совета и Сената неизбежно нередко переплетались: Комитет министров занимался не только делами высшей администрации; Государственный Совет был не единственным органом, в котором обсуждались законопроекты; Сенат – не единственным органом межведомственного надзора. Ведущим можно считать Комитет министров, который воплотил характерное для феодальной монархии преобладание управления над законностью.

Естественно, что в таких условиях особенное значение приобретали личностные качества высших чиновников и императора.

2. Система высших и центральных органов государственного управления при Николае I

Начало Царствования Николая I было трагичным. Эти обстоятельства во многом определили отношение Николая к государственному строительству и методам управления государством. Важными в этом плане были также личностные качества Николая I. Это был очень волевой, дисциплинированный и решительный человек, даже жесткого и крутого нрава.

Император был абсолютно убежден в том, что образцом идеально устроенного общества является дисциплинированная армия. Ему по душе были люди, привычные к жесткой субординации, которых страшит одна только мысль о нарушении армейской дисциплины.

Таким образом, в годы правления Николая I завершился начатый его отцом Павлом I откат от целенаправленного процесса становления цивилизованного общества в царствование Екатерины II, реальным показателем которого было последовательное замещение высших административных должностей лицами гражданского состояния.

Из дела декабристов Николай I сделал вывод о неблагонадежности дворянского сословия и необходимости переориентации в своей государственной деятельности на послушное чиновничество. Но в этом заключалась и трагическая сторона правления Николая I, поскольку, делая ставку исключительно на бюрократию, власть оставалась без поддержки интеллектуальной элиты русского общества, тем самым обрекая на провал многие государственные преобразования.

В отличие от своих предшественников Николай I хотел управлять государством лично без привлечения общества, опираясь исключительно на бюрократические учреждения и даже минуя их через созданную в 1826 г. Собственную его императорского величества канцелярию. При Николае I в России пышным цветом расцвела бюрократическая система, что дало основание В.О. Ключевскому считать, что "здание российской бюрократии было возведено при Николае I".

Все сказанное не означает, что Николай I не понимал необходимости проведения реформ государственного управления. Напротив, после восстания декабристов мысль о необходимости перемен в системе управления была одной из главных в политике новой власти. Об этом может свидетельствовать тот факт, что, придя к власти, император уволил наиболее одиозных политических деятелей последних лет правления Александра I (в частности, генерала А.А. Аракчеева) и привлек к деятельному участию во власти многих из бывших "молодых друзей" Александра I.

Работа комитета 1826 г. дала императору богатый материал о состоянии дел в российской империи и направлении проведения реформ. Однако выводы из него Николай I сделал свои. Условно их можно свести к трем основным позициям:

1) убеждение в необходимости усиления режима личной власти (с этой целью создавалась Собственная его императорского величества канцелярия);

2) осознание важности и необходимости совершенствования законодательства, проведения кодификации законов и упорядочения на этой основе системы государственного управления;

3) убеждение в необходимости усиления системы политической безопасности (впервые в России создавался особый орган политической полиции – III отделение Собственной его императорского величества канцелярии).

Ряд преобразований был проведен в сфере сословных отношений. Эти меры носили двойственный характер. Первоочередной задачей считалась необходимость укрепления дворянства в связи с усилившимся процессом разложения, деклассирования и оскудения дворянских родов. К середине XIX в. русское дворянство значительно изменило свой состав, шел процесс омещанивания "благородного сословия" за счет выходцев из более низких слоев общества, получивших дворянство на основе введенного петровской Табелью о рангах принципа выслуги, в связи с этим при Николае I были изменены правила присвоения дворянского звания. С целью укрепления дворянского землевладения и сокращения числа дроблений дворянских имений был восстановлен введенный еще Петром I принцип майората. В 1845 г. был издан специальный Указ о майоратах, который запрещал делить имения, насчитывающие более 1000 душ крепостных крестьян, между всеми сыновьями дворянина, и требовал, чтобы все имения переходили старшему сыну.

В то же время к середине XIX в. сложились новые условия и возникла необходимость сделать ряд уступок буржуазному развитию, рыночным отношениям. Правительство считало назревшим делом отмену крепостного права, но, опасаясь внезапного освобождения миллионов крестьян из рабского состояния, полагало, что делать это необходимо постепенно, не предавая обсуждение вопроса гласности.

Один за другим создаваемые Николаем I секретные комитеты для обсуждения вопроса об "изменении быта помещичьих крестьян" (так власть "целомудренно" избегала употреблять само словосочетание "отмена крепостного права") не дали и не могли дать позитивного результата без вовлечения в этот процесс широкой общественности, что по определению было невозможно при таком самодержце, как Николай I. Сам же он, в конце концов, пришел к твердому убеждению: "…Крепостное право, в нынешнем его положении у нас, есть зло, для всех ощутительное и очевидное, но прикасаться к нему теперь было бы делом еще более гибельным".

В 1842 г. был издан Указ "Об обязанных крестьянах", по которому крестьяне получали по воле помещика личную свободу и земельный надел в пользование, за который они обязаны были выполнять ряд повинностей в пользу помещика. 8 ноября 1847 г. издан Указ о праве помещичьих крестьян выкупаться на волю с землей, после чего они могли зачисляться в разряд государственных крестьян. Так же как и другие меры, этот Указ не имел серьезных последствий.

Развитию и в то же время стимулировали это развитие, но вместе с тем в конечном счете укрепляли и позиции самодержавия путем приспособления его к новым социально-экономическим процессам. В итоге реформы 60 - 70-х гг. XIX в. были первым и весьма значительным шагом по пути превращения феодальной монархии в буржуазную. Одна из таких реформ нашла свое отражение в изданном 1 января 1864 г. «Положении...

И литературы, мы можем выделить цель и поставить задачи для данного исследования. Цель данной выпускной квалификационной работы проследить эволюцию российской либеральной мысли во второй половине XIX века. Следовательно, её задачами являются: 1) выявить соотношение консерватизма и собственно либерализма в идеологическом феномене «консервативный либерализм» 2) выявить место и роль либерализма в...